Introducción

El presente trabajo intenta sistematizar, a partir de material bibliográfico

actualizado, las distintas visiones teóricas del denominado “nuevo paradigma de la

gestión pública”, identificando tanto la utilidad como las limitaciones de los conceptos y

las técnicas provenientes de esta orientación, que ha tenido un carácter rector en las

reformas estatales conocidas como de “segunda generación”. El fenómeno de la

Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New Public Management

(NPM), aunque se inserta en un proceso global de transformación del Estado, se ha

difundido enérgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la

modernización de las administraciones públicas, en países con tradiciones

institucionales tan disímiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia,

Australia, incluyendo los de la propia región de América Latina.

Significativamente, una vez transcurrido el activo proceso de reestructuración

tendiente a minimizar el rol del Estado en diferentes esferas de la actividad económica

y social, desde los propios organismos internacionales se impulsa una variante crítica

de las políticas derivadas del “Consenso de Washington”, haciendo énfasis en la

ampliación de la capacidad institucional y en la eficacia de la acción estatal para el

buen funcionamiento de los mercados. En esta línea, el Informe del Banco Mundial de

1997 pone a consideración un conjunto de medidas que, en el terreno estrictamente

administrativo, apelan al fomento de una mayor competencia (por ejemplo, a través de

un sistema de contratación basado en los méritos), a la apertura de las “principales

instituciones gubernamentales” (a fin de romper el monopolio estatal), a la

descentralización y a la instrumentación de prácticas de participación ciudadana (por

ejemplo, encuestas de clientes, cartas de derechos ciudadanos, etc.)(Banco Mundial,

1997)1.

Acorde con estos principios, las reformas encaradas por los países de la

OCDE han puesto el acento en (...) “organizar el gobierno en grupos de agencias y

departamentos (...); en la adopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas

a la obtención de resultados, utilizar objetivos de output, indicadores de rendimiento,

pagos en relación con los resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los

gastos (...); en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación

de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre

organizaciones del sector público” (Suleiman, 2000: 4).

De este modo, la nueva “generación” de reformas prioriza una serie de

transformaciones “hacia adentro” del Estado (Oszlak, 1999), apoyadas cada vez más

en las ideas básicas provenientes de las ciencias de gestión o del management, cuya

legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeño del sector público

encuentra sustento en la experiencia “exitosa” acumulada en el sector privado durante

las últimas décadas. Sobre esta suposición existe hoy, en el seno de los analistas y

1 Cabe destacar que, a diferencia de gran parte de los autores citados en este trabajo, Bresser Pereira

(2001: 4) sostiene que “la reforma de la gestión pública no fue incluida en primer lugar en la agenda del

Banco Mundial”. (...)“Reforma del Estado significó para el Banco Mundial – y todavía significa-, en primer

lugar downsizing (o reducción del aparato); y en segundo, realizar la reforma del servicio público”.

8

estudiosos del tema, una alta coincidencia. Sin embargo, aún con todo su potencial

para contribuir a fortalecer la labor del Estado, los especialistas plantean la necesidad

de circunscribir su utilidad.

Como se pondrá a consideración, la aproximación de algunos autores pone en

tela de juicio los fundamentos ideológicos y culturales a partir de los cuales cobran

sentido un conjunto de técnicas y prácticas de “aparente neutralidad”. En este sentido,

(...) “la limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal como se

ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a

una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el

comportamiento de una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector

público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos

y atender la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión

de numerosas políticas públicas” (Echebarría y Mendoza, 1999: 40-41).

Por otra parte, la experiencia internacional señala que -en la mayoría de los

casos- la incorporación de las técnicas del management no fue acompañada con la

recreación de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva “cultura

de la responsabilidad”, capaz de reordenar la interrelación entre funciones políticas y

administrativas, en lugar de sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el

control a través de principios de mercado. Desde esta óptica, se rescata el

componente político que, necesariamente, lleva implícita toda reforma de la

administración, no sólo en términos de su legitimación, sino como precepto clave para

definir el rumbo de los cambios.

Particularizando ya en el caso de América Latina, cabe preguntarse, además,

acerca de la posibilidad real y la conveniencia de introducir una lógica “gerencial”,

dando por supuesto que dicho modelo superará al tradicional weberiano, en países

donde la mayoría de sus administraciones públicas se caracterizan por la pervivencia

de sistemas clientelares y/o patrimonialistas de profundo arraigo. Para los

especialistas de la OCDE, se acepta cada vez más el hecho de que uno de los

orígenes del mal funcionamiento del sector público es precisamente la falta de

formalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la región

(Burky y Perry, 1998; Evans, 1992; Shepherd, 1999). Concretamente, se apunta que

la mayoría de las técnicas de gestión “favorecen la ampliación de la discrecionalidad

de los altos funcionarios, aunque de esta forma los organismos que ellos conducen

ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muy factible que en algunos casos

ocurra la violación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la

arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción” (Joaquín y Losada, 1999:4).

Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al

fenómeno de la NGP, partimos del estudio sobre las principales orientaciones y

tecnologías reconocidas como preponderantes para el proceso de modernización,

destacando sus posibilidades y restricciones de orden técnico que limitan la capacidad

de adaptación al sector público cuando se pierde de vista su especificidad y

complejidad. Asimismo, se pondrán de manifiesto aquellos tópicos de carácter cultural,

ideológico y político que atraviesan la discusión acerca de si el Estado se recupera

9

con más impronta privada o “publificando” la administración (Cunill Grau, 1997).Las

reflexiones finales pretenden aportar un conjunto de observaciones a tomar en cuenta

durante el desarrollo del proyecto de investigación y relevamiento de indicadores de

gestión para el monitoreo de las políticas de modernización en el sector público

argentino, a los fines de evaluar las implicancias directas e indirectas derivadas de

toda estrategia de cambio en las organizaciones públicas.

I. Los principios orientadores de la Nueva Gestión Pública

No es de extrañar que el movimiento de la reforma del sector público se haya

difundido con tanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto -o

creencia- que su ejercicio “conduce a un gobierno más económico y eficiente, con

servicios de mayor calidad y programas más eficaces, y además, simultáneamente,

introduce cambios como la ampliación del control político, mayor libertad a los

gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia gubernamental y

una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más comprometidos” (Pollit y

Bouckaert, 2000). En el marco de este emprendimiento, el paradigma de la Nueva

Gestión Pública (en inglés, New Public Management) se ha convertido en el cuerpo

doctrinario común imperante en la agenda de la reforma burocrática en numerosos

países de la OCDE desde finales de los años setenta (Hood, 1991).

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como “un subconjunto

de todo el desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de ella”

(Ingraham, 1997: 326)2, el denominado “modelo convencional” de la NGP reconoce

básicamente a la reforma de la gestión pública como “una serie de cambios

intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el

objetivo de que funcionen mejor -en algún sentido-” (Pollit y Bouckaert, 2000). En

correspondencia con esta definición básica, la etapa inicial de la reforma se

caracterizó por la aplicación de las tecnologías de gestión privada en el ámbito de las

organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión

de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los

empleados públicos.

En esencia, los principios y técnicas que configuran el “management público”

se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de

organizaciones y caracterizadas por su “neutralidad política”. Sobre todo en los

Estados Unidos, país que acuñó en sus ámbitos académicos el concepto de “public

management” como reemplazante del término “administración pública”, se destacaban

los beneficios que traería aparejada “una fusión entre la orientación normativa de la

administración pública tradicional y la orientación instrumental de la gestión general”

(Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los países nórdicos,

los especialistas continúan utilizando con mayor asiduidad la expresión “administración

2 Además de la reforma de la gestión pública, el autor señala -dentro del conjunto de medios para

mejorar el desempeño gubernamental- las reformas políticas (por ejemplo, cambios en los sistemas

electorales o los procedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las políticas clave (por ejemplo,

nuevas políticas de gestión macroeconómicas, reformas en el mercado laboral o cambios fundamentales

en la política social) (Ingraham, 1997: 326).

10

pública”, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la

desconfianza en torno a la factibilidad de una rápida combinación entre los valores de

la NGP y los valores de la administración pública tradicional3.

Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los

países promotores del modelo para la nueva gerencia pública, a partir de la

importante difusión alcanzada por la obra conocida como la “Reinvención del

Gobierno”. El puntapié inicial tuvo lugar cuando la administración del gobierno de

Clinton llevó a cabo un estudio del sector público, el “Análisis de la Actuación

Nacional” (NPR), con el objeto de impulsar “un gobierno que ponga a la gente en

primer lugar, mediante la creación de un claro sentido de misión, tomando el timón

más que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por

incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado más

que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el éxito de las

acciones de gobierno en términos de satisfacción del usuario.” (Gore, 1993;7)4

El primer diagnóstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que

presenta el Estado a raíz de su sobredimensionamiento, con una estructura

gubernamental “llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya no

existen...” Mientras que las burocracias estatales centralizadas se corresponden con

los patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el desafío pasa por la

transformación de las organizaciones públicas siguiendo un modelo acorde con la era

de la información. Principalmente, el movimiento modernizador, pretende cambiar la

administración pública y la cultura administrativa focalizando en los resultados

organizacionales, la gestión individual y los incentivos del mercado (incluyendo,

cuando sea posible, la privatización). De este modo, las estructuras y culturas

burocráticas del pasado, regidas por reglas, serán sustituidas por entidades más

pequeñas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada es un Estado mínimo

que desarrolle sólo las funciones que son necesarias de una forma eficaz y efectiva.

(Aberbach y Rockman, 1999)

Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos que

tuvieron mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas

difundidas por Osborne y Gaebler en su famoso libro “Reinventando el Gobierno”. Los

principios que, según los autores, guiarían la acción modernizadora son las

denominadas“CincoR”:“Reestructuración”,“Reingeniería”,“Reinvención”,“Realineación”

3 Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupación por las

cuestiones de “eficacia”, la noción de “administración pública” involucra un conjunto de valores, como la

democracia, la responsabilidad por la gestión, la equidad y la probidad, mientras que el campo de los

estudios de la “gestión pública” aportaría -como visión innovadora- las dimensiones para (...)

“comprender cómo las organizaciones públicas, principalmente gubernamentales, pueden llevar a cabo

las misiones que se les asignan” (Perry y Kraemer, 1983: 11). En otros casos, también genera reticencia

la asimilación directa de la propuesta managerial con la “voluntad de privatización o de rentabilización

de los servicios públicos “ (Gibert, 1980).

4 La elaboración del informe de la NPR se desarrolló en tres etapas. En sus comienzos ( al inicio de la

década de 1990), la NPR puso énfasis en cómo trabaja el gobierno, más exactamente cómo debería

trabajar el gobierno. Durante su segunda etapa, la NPR se centró en lo que el gobierno hace y lo que

deberá hacer. A fines de la misma década, tuvo lugar la tercera fase, tras el objetivo de abocarse en los

resultados y en las agencias de «alto impacto», así como también en usar “una medición de los

resultados para transformar la gestión federal”. ( Aberbach y Rockman, 1999)

11

y “Reconceptualización”.

“Reestructurar” significa eliminar de la organización todo aquello que no

contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público. La

reestructuración se efectúa una vez identificadas las competencias centrales de la

organización y las tareas cuya prestación podría contratarse externamente. La

consigna “el gobierno debería eliminar lo que no necesita” implica afrontar el arduo

desafío de resolver «qué cosas» debería hacer el gobierno, en función de los propios

valores e intereses políticos. Supuestamente, la reestructuración tendría que ser

guiada por la planificación y el establecimiento de prioridades, tales como el

mantenimiento de la calidad del servicio y la retención de empleados valiosos. En

principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicación (incluida la

superposición de programas) y la eliminación tanto de «privilegios de especial interés»

como de todo aquello que no sea “transparente”5 (Lawrence y Thompson, 1999).

“Reingeniería” es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido

con mucha fuerza en los años noventa (Hammer y Champy, 1993; Hammer y Stanton,

1995) y que propone, en esencia, «empezar de nuevo», más que tratar de «arreglar»

los problemas existentes mediante soluciones parciales. Como tecnología de gestión,

sus dispositivos están orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y las

posiciones establecidas en las jerarquías organizacionales. La reingeniería aprovecha

las ventajas de la tecnología informática para promover un trabajo más inteligente, que

elimine el “papeleo” innecesario y redundante. La consigna «trabajar mejor» va de la

mano del «coste menos» pero, como pone de manifiesto un autor, muchas veces la

segunda termina predominando sobre la primera, creando un grave contrasentido:

“buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor de mejorar la

gestión e incrementar los costes a largo plazo” (Kettl,1997). Aún más, el énfasis

puesto en la reducción del gasto puede atentar contra el propósito de sostener

servicios públicos de calidad aunque, al decir de Pollit y Bouckaert (2000), esto

dependerá en gran medida de los diferentes contextos y del rol que cumplan los

avances tecnológicos y la pertinencia de su puesta marcha.

“Reinventar” es crear en el seno de la administración pública una “cultura de

espíritu empresarial” que facilite la introducción de mecanismos de mercado y

pensamiento estratégico en el sector público. Ahora, las organizaciones públicas

tendrán que operar con una orientación de planificación estratégica de largo plazo,

centrándose en los resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando

en cuenta las actitudes y los comportamientos del «cliente-ciudadano», para satisfacer

plenamente sus demandas y expectativas (Lawrence R. y Thompson, 1999). “Colocar

a los clientes en primer lugar”, según prescribe el Informe NPR, implica captar su

punto de vista (a través de encuestas u otras técnicas de esta naturaleza) como una

forma de obligar a competir a las agencias, tanto internamente como con proveedores

externos de servicios. En los casos en que el monopolio estatal fuera inevitable, las

5 A propósito de esta iniciativa, Aberbach y Rockman (1999) acotan que, detrás del mandato que impone

reestructurar, se encuentra el objetivo de resolver definitivamente el problema del déficit fiscal creado

por el Estado de Bienestar, para lo cual ha sido fundamental emprender la reducción del gasto público.

12

organizaciones deberían adoptar un perfil más acorde con el de las “empresas de

negocios” (Aberbach y Rockman, 1999).

A la reinvención le sucede la “Realineación”. Definida la estrategia de mercado,

los funcionarios tendrán que gerenciar el cambio de las estructuras de forma

coherente y articulada con lo planificado. Realinear a la organización y al personal

detrás de los objetivos establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado según

el cual “la estructura sigue a la estrategia”. “La realineación es, en esencia, la

implementación de la estrategia de reinvención. Sin embargo, mientras que la

reinvención tiene que ver con cambios en la forma de operar de la organización en su

entorno externo, la realineación se centra en el cambio hacia el interior de la

organización” (Lawrence R. y Thompson, 1999: 263). Las experiencias en la

administración estadounidense indican que el paso inicial de la realineación es el

establecimiento de un nuevo circuito de responsabilidades en el seno de la unidad que

se desea cambiar.

La noción de “Reconceptualización”, apunta básicamente a mejorar en todas

sus dimensiones al ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es

desarrollar en el sector público una nueva manera de pensar el fenómeno gerencial,

promoviendo organizaciones con capacidad de adaptación y forjadoras de

conocimiento. De este modo, podrá crearse una cultura diferente en la gestión pública,

que involucre a su agentes en lo que ha dado en llamarse una “visión compartida

sobre el futuro”. Para alcanzar un proceso de reconceptualización exitoso es

imprescindible reformular la política de gestión de los recursos humanos, apuntando a

la cooptación de “gerentes públicos” con capacidad de liderazgo y empleados

comprometidos con los objetivos de la agencia, de manera tal de poder conferir mayor

poder a estos últimos para conseguir los resultados propuestos.

En términos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos principios,

aunque cuestionan la “versión restringida” del New Public Management, asentada

sobre tres valores básicos (la trilogía economía, eficacia y eficiencia) y con énfasis en

la gerencia de contratos, la introducción de mecanismos de mercado en el sector

público y la vinculación del pago con el desempeño. En los lineamientos directrices

aportados por esta organización se distinguen un conjunto de rasgos clave en las

reformas de la gerencia pública orientados a: a) devolver autoridad, otorgar

flexibilidad; b) asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; c) desarrollar la

competencia y la elección; d) proveer servicios adecuados y amigables a los

ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos; f) explotar la tecnología

de la información; g) mejorar la calidad de la regulación; h) fortalecer las funciones de

gobierno en el centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios

de la NGP como un modelo unívoco de reforma y transferible a cualquier país, sin

tomar en cuenta los diferentes sistemas políticos y administrativos que, naturalmente,

implicarán formas de operacionalización muy divergentes de estos criterios

considerados como “bastante abstractos”. Así, podrá ser conveniente reformas más

profundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio de distintas estrategias y

13

alternativas, adoptando un enfoque “pragmático” antes que “dogmático” (OCDE,

1995).

La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo desplazamiento

de los programas de modernización hacia un espectro más amplio de valores que los

que dominaron en el comienzo de la reforma (economía, eficiencia y eficacia), bajo el

auge del neoliberalismo y las sucesivas presiones por la reducción del gasto público

para resolver la crisis fiscal. Paulatinamente, cobran sentido los preceptos de

“adaptabilidad”, “innovación”, “representación” y “participación” como ideas fuerza para

la configuración de un “paradigma post-burocrático” (Barzeley y Armajani, 1992) que,

como se intentará dejar reflejado en los puntos siguientes, no necesariamente podrá

escoger del ámbito privado todos los recursos convenientes para su alcance.

II. La introducción de las técnicas del management privado en el sector

público: propósitos y dilemas

El énfasis puesto por la NGP en la incorporación de las herramientas de

gestión empresarial tiene su justificación central en la necesidad de recrear en el

ámbito público condiciones similares a las del funcionamiento de los mercados. En

efecto, la mayor parte de las tecnologías sugeridas aparecen como respuestas

creadas y desarrolladas por el sector privado frente a las exigencias del mercado, y

obedecen a preocupaciones tales como la tasa de rentabilidad, la obtención de

resultados, los costos, las inversiones, el grado de competitividad, la orientación al

cliente y la preocupación por la eficiencia, en tanto criterios que empresarios y

gerentes deben constantemente promover y desarrollar para asegurar la adaptación

de sus organizaciones a los entornos cada vez más competitivos. Dada estas

características, para el management privado, resulta prioritario el uso de técnicas

mayoritariamente inclinadas hacia el cálculo, la cuantificación y la elaboración de

indicadores. Las mismas, pueden clasificarse en tres grandes grupos6:

(1) Las técnicas de dirección general de la organización -específicamente

gerenciales- son las que consideran a la organización en su conjunto, centrándose

en la capacidad de anticiparse y adaptarse a los cambios del entorno (perspectiva

estratégica), y en garantizar tanto el buen desarrollo de las operaciones como el

logro de las metas establecidas (perspectiva operativa). Las herramientas que

pertenecen a este grupo pueden ser: planificación estratégica, gestión de los

procesos de cambio organizativo, dirección por objetivos (DPO) y dirección de

proyectos.

(2) Las técnicas correspondientes a las funciones de una empresa (es decir,

específicas a determinada función empresarial). En este subconjunto se

encuentran, por ejemplo: Marketing, Dirección de operaciones, Diseño organizativo,

Dirección de recursos humanos, Gestión de servicios, Gestión Financiera, Gestión

de sistemas de información y Control de gestión.

(3) Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas -de relevancia

práctica-. Respecto a este grupo se está evidenciando un proceso de

reconversión desde la capacitación para ejercer la función directiva a la

6 Para este ordenamiento seguimos a Mendoza (1990) .

14

capacitación para el liderazgo del cambio organizacional. Dichas técnicas

apuntan a desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones;

negociación y gestión del conflicto; liderazgo; trabajo en equipo; creatividad e

innovación y capacidad de asumir la complejidad, la ambigüedad y la

incertidumbre.

La revisión de este universo de herramientas trajo aparejada la discusión en

torno a los condicionantes específicos para su utilización en el accionar de la

administración pública. En principio, y siguiendo a Echebarría y Mendoza (1999),

destacamos cuatro aspectos que, por su carácter estructural, le imprimen rasgos

distintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos de gestión pública y que,

como tal, difieren de la lógica impuesta por el mercado a las compañías privadas.

v La sustitución del mercado por el proceso político como mecanismo de

asignación de recursos.

La provisión de bienes públicos se realiza a través de las acciones del gobierno y no

por el mercado. El proceso político, como mecanismo de asignación de recursos, se

caracteriza básicamente por dos elementos: a) su preocupación por los aspectos

redistributivos y de equidad, aspectos no contemplados por el mercado y b) el

condicionamiento impuesto por su pluralismo, la fragmentación de la autoridad, y el

hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legítimo.

v Las administraciones públicas en su calidad de poderes públicos.

Se le reconoce al Estado su carácter instrumental y de expresión del conjunto de

instituciones y organizaciones construidas por la misma sociedad para cumplir

objetivos que persiguen el bien común. Muchos de estos objetivos no le son propios

como organización, en la medida en que éstos constituyen necesidades públicas

definidas por la Constitución, las leyes y el proceso político.

v Los procesos de creación de valor en el sector público.

Existen diversas y variadas formas a través de las cuales el sector público crea valor.

Esto es, a través de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus

derechos, prestándoles servicios o directamente transferencias monetarias), o por

medio de aquellos programas públicos cuyos beneficiarios no necesariamente son sus

usuarios directos. Asimismo, las regulaciones estatales son fuentes generadoras de

valor, de naturaleza tal, que no presentan analogías en el sector privado. Por otro lado,

la creación de valor en el sector público se encuentra fuertemente condicionada por

las percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso políticoadministrativo

responde a las distintas demandas. Así, los aspectos de transparencia,

equidad, no discriminación, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho

valor.

v La dificultad de medir el valor creado por la acción de las administraciones

públicas.

Se plantea aquí la ausencia de precios para los bienes públicos (que no pasan por el

mercado), lo que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en términos

15

de ingresos, o bien poder reflejar desde los presupuestos públicos sólo una parte de

los costos implicados en algunos programas, como es el caso de los regulatorios. Un

segundo factor que dificulta la medición del valor reside en las superposiciones que

suelen ocurrir entre aquello que un determinado programa produce materialmente

(outpus) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido la acción

administrativa.

En otras concepciones, que observan la especificidad de la gestión pública

desde una perspectiva sistémica, la distinción entre lo público y lo privado debe

formularse en términos analíticos, trabajando la dicotomía entre “macrogestión” y

“microgestión”. Bajo este marco, la gestión pública queda asimilada con el plano de la

macrogestión, en tanto se ocupa del comportamiento de todo un sistema, es decir, de

la dirección de grupos enteros de organizaciones y redes interinstitucionales que

conforman el sistema de gobierno público en su conjunto. A diferencia, la gestión

privada –situada en el plano de la microgestión- se centraría en el comportamiento de

las partes, o dicho en otros términos, abordaría la dirección de cada una de esas

organizaciones que forman el sistema o la red (Metcalfe, 1999).

Entender a la gestión pública como “macroproceso” implica reconocer que una

transformación tan significativa como la que acarrea la reforma del Estado activa

procesos estratégicos y políticos de gestión en el seno de las redes de entidades y

agencias estatales. Sus programas requieren de una cooperación intensa y

prolongada entre muchas organizaciones, que presentan simultáneamente intereses

diferentes y acaso opuestos. En consecuencia, “el núcleo de los problemas de la

gestión pública se ubica en el plano interinstitucional” (Metcalfe,1999), lo que supone

plantear soluciones alternativas a las pensadas para una sola unidad7. El camino

hacia el diagnóstico compartido por las diferentes instituciones, para repensar las

reglas de juego, funciones y responsabilidades; el diseño de sistemas adaptables,

como una forma de compromiso permanente y de aprendizaje público, y la

configuración de esquemas de rendición de cuentas para promover el uso eficaz del

poder, se presentan como opciones diferenciadas, más acordes con la “innovación”

que con la “imitación” que impone la aplicación de técnicas empresariales en el sector

público (Metcalfe, 1999).

Otra síntesis ilustrativa de este debate nos la brinda Gunn (1987), que identificó

al menos cinco puntos de vista en torno al problema de la sustantividad de la gestión

en la administración pública y su comparación con la gestión en el sector privado:

7 En términos del autor, “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras

personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. (…)

suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir

una red interinstitucional. La coordinación entre organizaciones que son formalmente autónomas pero

funcionalmente interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestión pública”

(Metcalfe y Richards, 1987: 71).

16

CUADRO 1. CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE EL SECTOR PUBLICO Y EL SECTOR

PRIVADO

1 2 3 4 5

La administración

pública

actúa en condiciones

singulares,

en consecuencia,

difiere

de la realidad

del sector

privado. Por

ejemplo, la

delimitación

legal de los

campos de

actividad, el

monopolio de

ciertas sanciones

Las técnicas de

la gestión

privada son

útiles en el

sector público

sólo para casos

puntuales y de

escasa

importancia.

Entre ambas,

sólo pueden

encontrarse

aparentes

coincidencias

funcionales.

La gestión pública

puede beneficiarse

de las

enseñanzas de la

gestión empresarial,

no obstante,

deberá desarrollar

un paradigma

integrador

del management

público, incorporando

sus propios

conceptos y

categorías.

Pueden

observarse

convergencias

importantes

entre la gestión

pública y la

privada. Hay

que verlas como

diferentes

configuraciones

organizativas en

las que se

mezclan los

aspectos

públicos y

privados.

La eficiencia de

la gestión

privada es

superior. Sus

métodos,

instrumentos y

prácticas

deberían

trasladarse de la

forma más

amplia posible

al sector

público.

y poderes coercitivos.

Fuente: Gunn, 1987.

Las posiciones 4 y 5 reflejan con mayor claridad los beneficios de la fusión de

los dos universos, rescatando la supremacía del management privado y su aplicación

lineal en la administración del Estado. En cambio, si nos desplazamos hacia aquellos

puntos de vista que enfatizan las particularidades del sector público por sobre la

confluencia con el privado (las posiciones 1, 2 y 3), la instrumentación de tecnología

empresarial presentaría aristas más complejas.

Así lo sostienen Echebarría y Mendoza (1999), quienes partiendo de los

niveles de análisis que Eliassen y Kooiman (1987) proponen para abordar el estudio

de las administraciones públicas, delimitan y clasifican los aportes de las herramientas

de gestión empresarial en el ámbito del sector público. Los autores sugieren tres

posibilidades en cuanto al grado de adecuación de cada grupo de técnicas,

expresadas en términos de: (a) aplicación directa, (b) adaptación creativa y, (c)

necesidad de reconceptualización (reinvención de los instrumentos de gestión, dada la

especificidad del sector público). De acuerdo con estos criterios, en el cuadro 2

aparecen valoradas las técnicas del management empresarial, en función de la

idoneidad de su diseño para dar respuesta a los problemas de gestión de los

organismos públicos.

17

CUADRO 2. GRADO DE ADECUACION DE LAS TECNICAS DE GESTION

EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACION PUBLICA

TECNICA DE GESTlÓN Aplicación Adaptación Reconcep-

CONSIDERADA directa creativa tualización

Planificación estratégica

Gestión del cambio organizativo

Dirección por objetivos

Dirección de proyectos

Gestión de servicios

Marketing

Dirección de operaciones

Diseño organizativo

Dirección de recursos humanos

Gestión financiera

Sistemas de información

Control de gestión

Fuente: Echebarría y Mendoza, 1999.

El cuadro permite observar que aquellas técnicas como la planificación

estratégica, el control por resultados, o el control de gestión requieren de mayores

ajustes para su instrumentación en el sector público, atento a condiciones tales como

el carácter interdependiente de las organizaciones públicas, la dificultad de

conceptualizar y medir el valor y la escasa integración del ciclo de gestión

(planificación-ejecución-control) en gran parte de las agencias estatales. De esta

forma, puede aseverarse que las mayores incompatibilidades se presentan en los

niveles 1 y 2 sugeridos por Eliassen y Kooiman (1987), donde se hace explícito el

carácter de la gestión pública como un proceso de nivel macro y la relación de los

entes públicos individuales con sus entornos específicos, mientras que el principal

grado de ajuste de las técnicas de gestión empresarial ocurre en el tercer nivel, es

decir, en la acción de las organizaciones públicas particularmente consideradas y en

su funcionamiento interno (Echebarría y Mendoza, 1999). No obstante, podría

disentirse con los autores, en la medida en que, salvo la gestión por proyectos,

técnicas tales como la gestión financiera o los sistemas de información, obedecen

también a criterios generales y uniformes de la Administración que restringen los

grados de autonomía de cada organismo.

18

Con todo, el diseño de una estrategia de modernización administrativa no

queda agotado en la mayor o menor posibilidad de inserción del management privado

en el sector público, entendido esto como el mero traspaso de un conjunto de técnicas

“innovadoras” (o, en muchos casos, de “moda”) adaptables en cualquier contexto.

Junto a la problemática relacionada con la implantación de tecnología, coexisten otros

aspectos relativos a la pertinencia de ciertos criterios orientadores de la NGP a la hora

de articular compromisos institucionales entre el terreno político, el quehacer de la

administración y la propia ciudadanía.

III. Las premisas de la Nueva Gestión Pública y su impacto en la relación

entre Política y Burocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde

la NGP puede sintetizarse en la frase de Kettl “dejar que los gestores gestionen”,

aludiendo así a la búsqueda del incremento de la responsabilidad de quienes

administran los servicios ante el público. Con base en el enfoque “orientado al

cliente”, se propugna una mayor delegación de poder hacia los gestores para actuar

con flexibilidad para mejorar el servicio, tomando en cuenta las demandas y

preferencias del consumidor. Desde esta óptica, se operan cambios sustanciales en la

relación entre los funcionarios elegidos y los administradores, si estos últimos quedan

sujetos en primer lugar al mandato de los “clientes”, a riesgo de “afirmar su autonomía

de los que elaboran las políticas públicas” ( Kettl, 1997). En la práctica, podría quedar

abierto un alto margen de ambigüedad entre las metas fijadas por parte de los

decisores políticos y la correspondiente libertad que se les otorga a los

administradores, sin olvidar que los objetivos de las agencias públicas resultan

muchas veces poco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del juego de

fuerzas y las negociaciones entre el Ejecutivo y el Congreso.

Otras visiones -con implicancias totalmente opuestas a la anteriormente

mencionada, pero también incentivadas desde la NGP- abogan por la reducción del

poder de la burocracia, reforzando la incidencia de las autoridades electas no sólo en

el terreno de la formulación sino en la implementación de políticas, a través de nuevos

criterios de centralización, coordinación y control (Aucoin, 1990). En este caso - y a

diferencia del diagnóstico precedente, según el cual el excesivo formalismo y

reglamentación impide lograr resultados- el problema es “domar a la burocracia”

(Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc.,

estaría ampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos

consustanciados con las políticas de gobierno. Bajo esta alternativa, más que un

dilema de “delegación”, emerge como cuestión el tema de la “responsabilidad”: ¿a

quién se debe atribuir responsabilidades concretas frente al incumplimiento de los

objetivos o metas propuestas?: ¿a estos “nuevos gerentes” o “burocracias flexibles”?;

¿a los funcionarios políticos?. ¿las burocracias “paralelas” poseen los conocimientos y

la experiencia suficiente como para ocupar tantas posiciones clave, desplazando- la

mayoría de las veces- a los cuerpos estables de la administración? .

19

De la mano de estos planteos se recicla una problemática tradicional del sector

público: la frontera entre política y administración. Tal como lo resaltan una serie de

autores (Aucoin, 1990; Halligan, 1997; Pierre, 1995), en los esquemas modernizadores

pareciera haber tenido una mayor gravitación la percepción del recelo político frente a

las burocracias. Al respecto, Aberbach y Rockman (1999) destacan que –para el caso

de los Estados Unidos- el foco de la reforma priorizó la necesidad de reducir el tamaño

del aparato burocrático, predominando los recortes entre el personal de mandos

medios hacia abajo8, al tiempo que crecía el componente de personal nombrado

políticamente, por el deseo de los presidentes y altos funcionarios electos de ejercer

un control más estrecho sobre los burócratas, “en los cuales no confían”. Por el

contrario, otros especialistas (Clarke y Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart, 1994)

critican la expansión del fenómeno gerencial hacia el terreno de la política, reduciendo

- en muchas ocasiones- los problemas de gobierno a meras cuestiones de eficiencia

operativa.

Sin embargo, antes que reeditar la antinomia entre técnica y política, la

literatura actual preferencia como síntesis para la resolución de esta disyuntiva la

necesidad de reconstrucción de un “nuevo marco de responsabilidad que reordene la

vinculación entre las funciones políticas y administrativas” (Echebarría y Mendoza,

1999). Aunque tomando distancia de la visión “racionalista y normativa”9 que

predomina en la administración pública, también se intenta exponer los peligros de

desplazamiento de los mecanismos tradicionales de supervisión política y burocrática

por la “responsabilidad mercantil” (Cunill Grau, 1997) como resultado de la

transferencia de actividades y funciones por fuera de la órbita estatal.

Metcalfe (1999) también hace énfasis en la responsabilidad y no el control,

como se ha planteado en el sector público hasta el momento. Para pensar en términos

de la primera, es preciso distinguir entre su significado interno y externo. “Desde la

perspectiva interna, la responsabilidad supone la atribución de autoridad en el seno de

la organización para el uso de los recursos y la obtención de resultados; mientras que

“(...) el significado externo de responsabilidad, se ejercita principalmente a través de

los mecanismos de control político de acuerdo con el principio democrático y asegura

la legitimidad del comportamiento de los poderes públicos”( Metcalfe, 1999: 65).

8 Al respecto, Pollit y Bouckaert ( 2000) destacan como una de las contradicciones más visibles de la

NGP a los principios de motivación y promoción de un cambio cultural en el personal público, en

paralelo con la propuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.

9 Si bien para la mayoría de los autores consultados la “flexibilización administrativa” se presenta como

alternativa frente al exceso de normas y procedimientos que, en muchas ocasiones, terminan

difuminando las responsabilidades frente a la ciudadanía, Aberbach y Rockman (1999) advierten acerca

del peligro contrario, esto es, la posibilidad de que la desregulación indiscriminada termine afectando

intereses colectivos básicos, en la medida en que la norma se constituye como garantía de justicia y

previsibilidad.

20

IV. Otras consideraciones: ¿Cliente o Ciudadano?

En general, las propuestas e inciativas conocidas como de "orientación al

cliente" se asumen - en el marco de la NGP- como un cambio en las reglas de juego

entre los proveedores y los destinatarios de los servicios públicos. Así, la preocupación

por las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y la fijación de los

correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso de declinación en los niveles

de servicio ofrecidos, además de la instrumentación de sistemas de queja y de

mecanismos de participación y consulta, conforman los componentes básicos de esta

tendencia innovadora y, según se declara, superadora del tradicional esquema en el

que los usuarios de servicios públicos estatales poseían el rol de receptores pasivos y

carentes de derechos específicos.

Sin embargo, cabe resaltar -a más de una década de puesta en marcha de

este tipo de experiencias (sobre todo en Europa)- lo que pudieran considerarse como

limitaciones intrínsecas a este nuevo modelo, dado el escaso grado de

implementación de algunos de sus preceptos. Como lo ha constatado la OCDE, son

muy pocos los países miembros donde el resarcimiento tiene fuerza reglamentaria y

no es meramente una declaración de principio. De la misma forma, también la

participación de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se

concede" (...) es el derecho de consulta, más que el derecho de tomar la decisión"

(OCDE, 1996:34). De este modo, los dos componentes de esta propuesta que

implican una transferencia concreta de recursos hacia los usuarios, tanto monetarios

como de poder de decisión, resultan los más difíciles de implantar.

Asimismo, el énfasis puesto en la figura del “cliente” ha sido objeto de críticas,

no sólo por la diversidad de intereses (prestadores, gobierno, contribuyentes en

general, etc.) que entran en juego a la hora de tomar decisiones sobre los servicios

públicos, sino también por la concepción de “ciudadano” que lleva implícita esta

perspectiva, más alejada de ciertas consideraciones en términos de legitimidad,

igualdad y acceso. Incluso llega a caracterizarse a este nuevo enfoque como «una

negación de la ciudadanía», en tanto la sobrevaloración de la satisfacción del

consumidor (...) “convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios,

ignorando el papel del gobierno en la resolución de conflictos, en el establecimiento de

objetivos nacionales, en el control del uso de la fuerza en la sociedad, en la inversión

en el futuro de la nación, en la consecución de los valores constitucionales y los

objetivos políticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la satisfacción de

los consumidores” (Carroll, 1995:302)

Por estas razones, para algunos autores, la NGP peca de reduccionismo al

limitar la ciudadanía a la práctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta

visión podría tener sobre la idea del ciudadano como un ser social holístico,

comprometido en un rango de relaciones recíprocas con otros y con la sociedad en

general. En su lugar, el ciudadano es dividido en un número de identidades de

consumo separadas en relación con distintos proveedores: el ciudadano es paciente, o

padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995).

21

En términos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano es

sustancialmente diferente de su consideración como cliente, puesto que en el primero

se reconoce la existencia de un interés colectivo no equiparable a la suma de los

intereses individuales, tal como se expresa en las relaciones de mercado. Por lo tanto,

la preocupación por una administración más ágil, participativa y descentralizada

debería combinarse con la promoción de una ciudadanía activa, más acorde con una

perspectiva “socio-céntrica” que “mercado-céntrica”, si los objetivos de reforma

también propugnan un mayor fortalecimiento de la sociedad civil.

V. Reflexiones finales

El amplio abanico de posiciones aquí mencionadas expresan gran parte de los

argumentos a favor y en contra de la nueva propuesta “gerencial” para la

administración pública. Mas allá de las valoraciones, en la práctica la NGP se impuso

como tendencia quizá, como advierte Nickson (2002), porque su definición “ambigua,

amplia y desordenada” hace de la visión managerial un “paradigma más transferible”.

Sin embargo, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada

reformadora en torno a los valores tradicionales del sector público y el progresivo

deterioro de los mismos. En rigor, la plena vigencia de valores fundamentales tales

como la imparcialidad, la justicia, la equidad, y el derecho de un procedimiento justo,

como tareas propias de toda administración pública en una democracia, ha sido objeto

de profundos cuestionamientos, acordes con las nuevas implicancias que el término

“interés público” posee hoy para la sociedad.

Como síntesis, puede apreciarse que, aún los planteos que cuestionan a la

NGP, dan por descontado su potencialidad para transformar algunos aspectos de la

administración, pero muestran bastante escepticismo respecto al logro de un “mejor

gobierno” en gran escala. Las mayores restricciones derivan del conjunto de

condiciones que se imponen como necesarias para introducir, sostener e implementar

una estrategia abarcadora de reforma, y que resultan de díficil alcance en la práctica.

En primer lugar, el liderazgo consensuado y sostenido en el tiempo de una única

autoridad o un grupo de personas clave y una considerable capacidad de

organización, a fin de planear y llevar a cabo los desafíos operativos propios de la

propuesta de cambio. Otras condiciones no menos importantes involucran al personal

del sector público, quien deberá contar con nuevos conocimientos y habilidades, y a

los propios ciudadanos, comprometidos -sobre todo - con la aprobación de las

reformas que afectan la “primera línea”. ( Pollit y Bouckaert 2000)

En otro plano, también existe un amplio consenso en torno a que los resultados

de muchas reformas de la gestión dependieron, en gran medida, de la naturaleza de

los sistemas político-administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman,

1997; Lane, 1997; Pollitt, 1998; Stewart, 1992) y de las preocupaciones y prioridades

locales de los políticos y los actores privados más comprometidos e interesados en el

proceso de reestructuración. En este sentido, Pollit y Bouckaert (2000) proponen un

modelo para el análisis de la reforma que tome en cuenta “las interacciones entre las

influencias socioeconómicas del entorno, las presiones políticas y las características

del propio sistema administrativo que se desea modernizar”. Los autores reconocen un

22

conjunto de factores necesarios para captar la especificidad y el contexto propio de la

estrategia de cambio en cada país, discriminados en:

CUADRO 3. FACTORES INTERVINIENTES EN EL PROCESO DE REFORMA

ADMINISTRATIVA

Fuerzas socioeconómicas Sistema político Sistema administrativo

Fuerzas económicas

globales. Ideas nuevas sobre gestión. Contenido del paquete de

reformas.

Cambios socio-demográficos Ideas políticas de partidos. Proceso de implementación.

Políticas socioeconómicas

nacionales Presión de los ciudadanos. Reformas que se lograron.

Percepciones de la élite sobre

qué reformas de gestión son

convenientes

Percepciones de la élite sobre

qué reformas de gestión son

factibles.

Fuente: Pollit y Bouckaert, 2000

El primer grupo de factores socioeconómicos representa un conjunto general

de fuerzas que, como la globalización de los mercados de capitales, el crecimiento de

las empresas transnacionales y el comercio internacional, no sólo han debilitado el

control que pueden ejercer los gobiernos nacionales sobre las políticas

macroeconómicas, sino que se constituyen en un elemento de presión central a la

hora de justificar las reformas generalizadas del sector público. Otro condicionante de

importancia considerable es el cambio socio-demográfico que, generalmente, activa un

aumento de la demanda que recae sobre los servicios proporcionados o financiados

por el Estado, con su impacto correspondiente en las políticas socioeconómicas (Pollit

y Bouckaert, 2000).

El segundo conjunto de factores que influyen en las reformas de gestión está

relacionado con el sistema político. Además de las nuevas ideas sobre el management

(que ya han sido referidas), poseen influencia las visiones de los partidos políticos

sobre aquellos aspectos de vital relevancia en la definición de las propuestas, tales

como privatizar, desburocratizar o descentralizar. Un tercer factor dinámico está

representado por la presión que ejercen los ciudadanos, aunque para Pollit y

Bouckaert su alcance es todavía muy limitado. Por sobre el conjunto de fuerzas, se

desplaza el foco de interés del análisis en el proceso de toma de decisiones de la élite,

cuya gravitación se considera decisiva. Esta afirmación expresa una de las

presunciones clave de los autores: “la mayoría de los cambios que nos interesan se

han producido, en su mayoría, de manera «verticalista», en el sentido de que fueron

concebidos y ejecutados por políticos ejecutivos y funcionarios de alto rango” (Pollit y

Bouckaert, 2000).

23

Respecto del sistema administrativo, se rescata –en primer término- el

contenido de los paquetes de reforma, como resultado de la interacción entre lo

deseable y lo factible, sin perder de vista que, cuando se anuncian, estos paquetes

procuran establecer, o bien reforzar, los discursos que apoyan los cambios

institucionales en consideración. En este sentido, acotan los autores, la mayoría de los

países puede proporcionar al menos algunos ejemplos de cómo la retórica política fue

mayor que los logros alcanzados. A su vez, el proceso de implementación es una

etapa particularmente importante de la reforma, ya que “se aprende mucho cuando se

intenta poner en práctica las ideas reformadoras y, con frecuencia, una parte de ese

aprendizaje termina desviándose del diseño original” (Pollit y Bouckaert, 2000).

Finalmente, deberán constatarse los eventuales logros del proceso de reforma, para

medir la brecha existente entre los logros alcanzados realmente y las metas

establecidas en la planificación original.

La apertura hacia estas dimensiones le imprime un carácter más complejo a la

trayectoria de las reformas, a partir de la incidencia de una serie de aspectos

distintivos del sector público, y de baja implicancia - a la vez- en el ámbito de la gestión

privada. Como plantea Kettl (1997), “por mucho que los reformadores incorporasen

modelos del sector privado a las operaciones del gobierno, el gobierno no es ni será

una empresa” y su existencia se legitima por la persecución de objetivos de

naturaleza diferente a la del mercado privado y la gestión empresarial. Aún más,

podría plantearse hasta qué punto no entrarían en contradicción la “eficiencia política”

y la “eficiencia en la gestión”, si en esta última se sobrevalora la reducción de costos

indiferentemente de los resultados10.

Para finalizar, no puede dejar de mencionarse el conjunto de consideraciones

apuntadas por los especialistas, a la hora de evaluar la posible implantación de la NGP

en América Latina. En los textos consultados, las características predominantes en las

administraciones públicas de la región, con “exceso de informalidad” y sistemas de

tipo clientelar o patrimonialista, constituyen factores de riesgo para el alcance exitoso

de las reformas de tipo gerencial. Así, Shepherd (1999) destaca que más allá de la

proliferación de normas formales y coherentes con el modelo jerárquico y centralizado,

las reglas, en muchos casos contradictorias entre sí, se infringen o se tergiversan. El

resultado es un “estado de derecho débil”, con ausencia de mecanismos de

supervisión, donde los procedimientos escritos pueden ser desechados. Por tal motivo,

para el autor tiene tanta o mayor prioridad la reforma política que la reforma

administrativa.

10 En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa “en lo que una

sociedad espera de su gobierno y lo que está dispuesta a pagar”. (...) “En otras palabras, las reformas

de la gestión (juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas, tales como la

excesiva regulación, pero las decisiones sobre lo que debería o no hacer el gobierno son, en último

término, una labor de los funcionarios elegidos en democracia. Decir lo que es básico y lo que no es

necesario, en resumen, es fundamentalmente una cuestión política y no de gestión”(Aberbach y

Rockman, 1999: 14-15).

24

Nickson (2002), por su parte, enfatiza los rasgos clientelares y la ausencia de

cuerpos de administradores de carrera, lo que trae aparejado graves problemas de

“discontinuidad” y “pérdida de memoria institucional”11. Asimismo, aparecen como

desventajas la rigidez del sistema presidencialista que, a diferencia de los regímenes

parlamentarios, conlleva menos armonía para encarar los cambios legislativos

necesarios para las reformas fundamentales, y la tradición del derecho administrativo

de la región, que prioriza los insumos por sobre los resultados, acotando la

emergencia de los sistemas de rendición de cuentas. De este modo, (...) “si las

estructuras y los sistemas fundamentales no son los apropiados, entonces el NPM

puede no ser la respuesta correcta. La aplicación amplia del NPM en sistemas

administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de

eficiencia será casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los

problemas de coordinación y por la gran inestabilidad” (Nickson, 2002:136-137).

En consonancia con estos criterios, Prats i Catalá (1998) entiende que el

desafío para América Latina reside en la construcción de “verdaderas burocracias

modernas”, regidas por sistemas de mérito, con autonomía técnica y conducción

política, y sometidas a reglas precisas para tornarlas más transparentes, accesibles,

responsables y receptivas12. Bajo este marco, en la orientación de las reformas ocupa

una posición privilegiada la formación de “culturas de servicio público” apoyadas, más

que en diseños o modelos formales, en “la creación y consolidación de modos y

hábitos de relación de calidad diferente a la establecida” (Martínez Nogueira, 2002,

198-199)13.

La cuestión cultural también es rescatada por Oszlak (1999) como un aspecto

de sensible consideración para emprender un proceso de cambio en las

administraciones públicas de América Latina. Desde su óptica, las reformas de

“segunda generación” resultan mucho más complejas que aquellas que- como las que

dominaron en la primera etapa- perseguían como objetivo imprescindible la reducción

del aparato de Estado. Mientras que en las reformas de “primera generación” se

contemplan principalmente “consideraciones de tipo jurídico y financiero”, en las de

“segunda generación”, (...) “las transformaciones tienen un trasfondo tecnológico y

cultural mucho más determinante” (Oszlak, 1999:5).

11 En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la

“informalidad como política” (enraizada también en la sociedad y en el sector privado) reduce el grado

de efectividad de las reformas. Como manifestación de esa “informalidad”, sostiene que la creación de

“enclaves” para llevar a cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia “paralela” que

depende directamente del Presidente y está sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes,

son difíciles de sostener una vez que se produce el cambio de gobierno, dando lugar a continuas

modificaciones en los criterios programáticos básicos.

12 A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que “el servicio público weberiano dejó de ser un

ideal”. A su entender, se requieren condiciones de trabajo más flexibles y dirigentes públicos

profesionales y competentes, con mayor autonomía y responsabilidad.

13 Coincidiendo con Prats i Catalá (1998), para Martínez Nogueira (2002) (...) “esta tarea no consiste en

redefinir funciones, organigramas ni sistemas, o de incorporar nuevos recursos o tecnologías”. (...)

“Profesionalizar el servicio civil, establecer sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles de

remuneración y modificar los estilos de gestión para introducir más eficiencia y transparencia y permitir

el mayor control social” resultarían los componentes centrales para la transformación del sector público.

(Martínez Nogueira, 2002: 200)

25

Básicamente, las estrategias a encarar para la mejora de la gestión pública

ponen en contradicción la “racionalidad técnica” en que se fundan y la “racionalidad

política” que interfiere su efectiva aplicación, en la medida en que dichas reformas

orientadas desde sus fundamentos a la búsqueda de la recomposición de valores tales

como el mérito, la responsabilidad, la capacidad, la equidad y la transparencia afectan

un conjunto de intereses (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo, búsqueda de

rentas) de difícil reversión por su grado de arraigo en la cultura político-administrativa

de la región. De tal forma, (...) “el punto ya no es si las tecnologías “sirven” a las

necesidades de gestión de nuestros estados, sino si pueden “forzar” su adopción y así

desterrar, definitivamente, sus patrones culturales indeseables” (Oszlak, 1999:23),

tarea que, para el autor, es eminente responsabilidad de los líderes políticos.

De la consideración de estos propósitos se desprende que, además de mayor

eficiencia y calidad de la gestión, la democratización de la administración, remarcando

su carácter público y aumentando su responsabilización frente a la sociedad,

constituye una tarea ineludible para la transformación estatal en Latinoamérica. En

esta línea, los arquetipos de reforma destinados a “publificar la administración”

deberían propender a enfrentar tres ejes: “la apropiación privada del aparato público,

la actuación autoreferenciada y la falta de responsabilidad pública” (Cunill Grau, 1997:

224). Particularmente, se remarca que la tendencia a la “actuación autoreferenciada”

del aparato del Estado deviene en déficit de capacidad institucional para desarrollar las

actividades reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios públicos, con serios

riesgos sobre la efectividad de la actuación gubernamental. En cuanto a la ausencia

de responsabilidad pública, se intenta exponer los peligros ya mencionados de

sustitución de la responsabilidad política por la responsabilidad mercantil. Otro

desplazamiento, denominado como la “solución tecnocrática”, conlleva la posibilidad

de diluir el carácter público de los servicios y bienes implicados, tras el debilitamiento

de su conexión con la ciudadanía misma (Cunill Grau, 1997: 289).

Tales emprendimientos no resultan sencillos, en tanto muchas de estas

reformas dependen de la creación de nuevas instituciones, de cambios

constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo, incidiendo

sobre un conjunto de intereses de diversos grupos con larga trayectoria en el sector

público. Además, la reestructuración del Estado en América Latina no puede soslayar

las cuestiones relativas al desarrollo económico y a la desigualdad social, cuya falta de

resolución contribuye a deslegitimar socialmente -de manera vertiginosa- los diferentes

proyectos de transformación impulsados durante las últimas décadas (CLAD, 1999).

Por lo tanto, la articulación de coaliciones democráticas comprometidas con la

superación de los problemas socio-económicos más graves de la región se convierte

en el soporte sustantivo de los nuevos patrones institucionales que, más allá de

“reformar” o “reinventar”, consoliden un Estado “utilizable” para la sociedad (Suleiman,

2000).

26

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